Conferencia 1:
“Desertificación y Marco Legal”
Perú

 

Carlos Andaluz Westreicher
Proterra/RIOD-ALC
Coordinador para América Latina y El Caribe

 

¿QUÉ ES LA DESERTIFICACIÓN?

La Convención de la Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación la define como "la degradación de las tierras áridas, semiáridas y subhúmedas secas resultante de diversos factores, tales como las variaciones climáticas y las actividades humanas". Es un proceso de degradación del medio físico y biológico por medio del cual tierras económicamente activas de los ecosistemas áridos, semiáridos y subhúmedos secos pierden su capacidad de revivir o de regenerarse a sí mismos, desarrollando, en casos extremos, un ambiente incapaz de contener a las comunidades que antes dependían de él. Este proceso está asociado a la pérdida general de productividad de los ecosistemas afectados, impactando a las actividades humanas, limitando la capacidad de sustentación, reduciendo las fuentes de ingreso y deteriorando la calidad de vida de la población. El daño se produce cuando estas tierras son sometidas a un uso indebido o abusivo por parte del hombre y se agrava si los cambios climáticos se hacen más o menos permanentes, como es el caso de períodos prolongados de sequía o, actualmente, la influencia del calentamiento mundial.

¿CÓMO AFECTA LA DESERTIFICACIÓN AL PERÚ?

Constituye uno de los principales problemas del Perú, producto de la conjugación de factores naturales, económicos y sociales. En cuanto a los factores naturales, éstos están representados principalmente por la vulnerabilidad que crean las condiciones de extrema aridez de la Costa y de semi aridez y sub humedad de la Sierra, regiones que suman el 38% de la superficie total del Perú (488.382 km2). En relación a lo económico y social, hay que destacar que el 88% de la población se asienta en estas zonas, donde solo se recibe el 2% del total del agua precipitada anualmente sobre el país y en donde sin embargo se concentra la casi totalidad de la actividad agropecuaria, minera e industrial nacional. Las actividades económicas no siempre contemplan el manejo sostenible de la tierra, como es caso del cultivo de arroz en la Costa o la minería que no contempla estrategias de conservación de la tierra y el agua.

¿POR QUÉ ES IMPORTANTE EL MANEJO SOSTENIBLE DE LA TIERRA?

En el Perú, a pesar de nuestro pobre potencial agropecuario ofrecido fundamentalmente por las tierras de la Costa y la Sierra, este sector representa el 9% del Producto Interno Bruto y emplea al 30% de la Población Económicamente Activa; representa también el 9% de las exportaciones, cuyos rubros no tradicionales vienen experimentando  un crecimiento de 19% anual de 1995 a 2004, habiendo pasado de US$ 275 millones a US$ 798 millones. Esto en contraste con los productos mineros y metalúrgicos que si bien representan el 50% de las exportaciones, solo contribuye con 6.6% al PIB, debido a sus reducidos encadenamientos productivos y sus escasos requerimientos de mano de obra [1] .

¿CUÁLES SON LOS EFECTOS DE LA DEGRADACIÓN DE LA TIERRA?

Las consecuencias más visibles se observan en la disminución de la producción alimentaria (por la pérdida de fertilidad), merma de materias primas provenientes de los predios rústicos, destrucción de pastizales, pérdida de biodiversidad, disminución de la calidad de vida, colmatación de los cauces y represas, alteración del clima; todo lo que se asocia con la pobreza, los desplazados ambientales y, en casos extremos, la inanición.

En la bioregión desértica costera del Perú, atravesada por 53 ríos, la mayoría sin agua la mayor parte del año, existen 750 mil hectáreas de tierras bajo riego en sus diferentes valles. La escasez de agua ha dado lugar a que la agricultura sobreviva en gran medida mediante el afloramiento de aguas subterráneas y la construcción de grandes obras hidráulicas que trasvasan las aguas de los Andes orientales mediante túneles o embalsan los ríos en época de estío. Se estima que cuando todas las obras hidráulicas (Tumbes, Chira-Piura, Olmos, Tinajones, Jequetepeque-Saña, Chavimochic, Chinekas, Majes, Pasto Grande y Proyecto Especial Tacna) operen en la magnitud proyectada, se ampliará la frontera agrícola de la Costa en 250 mil hectáreas. No obstante, el Gerente de la Autoridad Autónoma de Majes ha denunciado que ocho mil hectáreas de cultivo de los valles Santa Rita de Siguas y Quilca se perdieron debido a la salinización de tierras, por lo que unas 800 familias deberán ser trasladadas en forma definitiva a Pampa Baja. El terreno ha cedido por el excesivo uso de cinco millones de metros cúbicos de agua de la represa de Majes, es decir, es prácticamente un río cargado de aguas salinizadas, inservibles para el cultivo[2] .

¿CUÁLES SON LOS DESACIERTOS DE LA LEGISLACIÓN EN LA LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN?

El Perú, a pesar de ser un país fuertemente vinculado social, económica y culturalmente al agro, tener una agroexportación creciente, tener un territorio altamente sensible a la degradación del suelo, poseer un porcentaje bastante pequeño de tierras aptas para agricultura, tener tierras para pasturas condicionadas por limitantes naturales (zonas de vida; características edáficas, sociales y económicas; geomorfología, altitud, cobertura vegetal, características hidrográficas, etc.), así como bosques secos tropicales también afectados por similares características, carece de un marco legal integrador que regule la protección y adecuado aprovechamiento de estas tierras. Las normas y políticas que existen son insuficientes y dispersas.

En un intento de ordenar la caótica ocupación espacial en el territorio y para favorecer la correcta asignación de derechos patrimoniales sobre los recursos vinculados a la tierra, se aprobó el Decreto Supremo 0062-75-AG (22.enero.1975), Reglamento de Clasificación de Tierras según su Capacidad de Uso Mayor[3] , conjunto normativo que, a pesar de su antigüedad y deficiencias, sigue siendo el principal cuerpo normativo para la ordenación territorial de las tierras con aptitud agrícola, pecuaria, forestal y de protección. Esta norma contempla los siguientes usos: TIERRAS APTAS PARA CULTIVO EN LIMPIO (A), TIERRAS APTAS PARA EL CULTIVO PERMANENTE (C), TIERRAS APTAS PARA PASTOREO (P), TIERRAS APTAS PARA PRODUCCIÓN FORESTAL (F), y TIERRAS DE PROTECCIÓN (X).

El tratamiento legal de la protección del suelo agrícola respecto del cambio de uso ilegal a urbano, particularmente en las áreas periféricas de borde de las principales ciudades, está signado por sucesivas marchas y contramarchas normativas en lo referente a la ocupación urbana sobre áreas agrícolas, cambios que responden a las presiones principalmente de la actividad de la construcción.

Actualmente la única norma administrativa que prevé sanciones (multa y resolución contractual) para el cambio irregular de uso forestal o protección a usos agrarios es el Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre; sin embargo, no hay norma alguna que sancione el cambio de tierras de aptitud para pastoreo a cultivo perenne o en limpio ni de cultivo perenne a en limpio. El Código Penal, por su parte, sanciona con penas benignas el cambio ilegal de uso agrario a urbano.

La legislación presenta una lamentable omisión normativa acerca de las malas prácticas agrarias que conllevan a la degradación de la tierra y, más aún, respecto del estimulo a las buenas prácticas.

Es tan poco el interés y dominio del tema por el legislador, que la Ley General del Ambiente establece que el Estado es responsable de promover y regular el uso sostenible del recurso suelo, buscando prevenir o reducir su pérdida y deterioro por erosión o contaminación (artículo 91). Además de constituir una simple declaración de buenas intenciones, incurre en omisión al solo mencionar la erosión y contaminación como causas de degradación de la tierra. Asimismo, cuando hace referencia a los ecosistemas frágiles incluye a los desiertos y tierras semiáridas y omite a las tierras áridas (artículo 99.2).

¿QUÉ SE NECESITA A NIVEL NORMATIVO PARA LUCHAR CONTRA LA DESERTIFICACIÓN?

Es necesario impulsar una legislación que promueva el manejo sostenible de la tierra, en especial de las zonas secas, por su particular vulnerabilidad y difícil recuperación. En este contexto, se debe intensificar los esfuerzos para la aprobación de una Ley de Conservación de Tierras, impulsar el nuevo Reglamento de Clasificación de Tierras según su Capacidad de Uso Mayor, el Mapa de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor, el régimen especial para las tierras de uso agrario ubicadas en la periferia de las grandes ciudades para impedir su ilegal cambio de uso a urbano; el desarrollo de la legislación para el adecuado aprovechamiento de los bosques secos; entre otros. De manera complementaria, se deben promover mayores procesos de ordenamiento territorial.

¿CUÁLES SON LOS OBJETIVOS DE LA CLD?

La CLD tiene como objetivo luchar contra la desertificación y mitigar los efectos de la sequía, mediante la adopción de medidas eficaces en todos los niveles, apoyadas por acuerdos de cooperación y asociación internacionales, en el marco de un enfoque integrado acorde con el Programa 21, para contribuir al desarrollo sostenible en las zonas afectadas. La consecución de este objetivo exige la aplicación en las zonas afectadas de estrategias integradas a largo plazo, que se centre simultáneamente en el aumento de la productividad de las tierras, la rehabilitación, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos de tierras y recursos hídricos; todo ello con miras a mejorar las condiciones de vida, especialmente a nivel comunitario. En tal sentido, consagra que el crecimiento económico sostenible, el desarrollo social y la erradicación de la pobreza son las prioridades de los países en desarrollo afectados, y que son esenciales para lograr los objetivos de un desarrollo sostenible.

¿CUÁL ES EL INSTRUMENTO DE APLICACIÓN DE LA CLD?

Es el Programa de Acción Nacional para Lucha contra la Desertificación, conocido como PAN–PERU, que debe determinar los mecanismos y actividades necesarias para combatir eficazmente la desertificación. En su elaboración destaca el enfoque participativo continuo, sobre la base de la experiencia práctica, los resultados de la investigación y las relaciones de cooperación. Además, debe crear condiciones para que las entidades comprometidas en la lucha contra la desertificación privilegien la elaboración y aplicación de programas de acción concretos.

¿CUÁLES SON LOS OBJETIVOS DEL PAN - PERÚ?

Los objetivos del PAN – PERÚ aprobado en 1996 y oficializado por la Resolución Ministerial 0620-2001-AG (23.julio.2001), son:

  • Revertir y minimizar los procesos de deterioro de la capacidad productiva de las tierras áridas, semiáridas y subhúmedas secas, fomentando prácticas productivas compatibles con la condición frágil de estos ecosistemas.
  • Contribuir al logro de un desarrollo sostenible para el mejoramiento de la calidad de vida de sus pobladores.
  • Evaluar los factores que causan la desertificación y determinar medidas prácticas para luchar contra ella y mitigar sus efectos.

Para el logro de estos objetivos el PAN–PERÚ plantea la incorporación de un marco ambiental en la toma de decisiones en los aspectos económico, social y político; a efectos de lograr el desarrollo sostenible de esta zonas. Asimismo, reconoce que para superar los problemas relacionados con la desertificación, habrá que tomar decisiones orientadas a superar la pobreza del poblador rural, a fin de garantizar que el ambiente natural no sea degradado o destruido por causa del uso inadecuado de los recursos naturales.

El nivel normativo del PAN-PERÚ es muy bajo (comparado por ejemplo con las Estrategias de Cambio Climático o de Diversidad Biológica, que cuentan con Decretos Supremos de la Presidencia del Consejo de Ministros) y requiere urgente actualización en razón de los cambios ambientales, sociales y económicos.

¿CUÁLES SON LOS ACIERTOS EN LA LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN EN EL PERÚ?

El más grande acierto ha sido mejorar la institucionalidad estatal para la lucha contra la desertificación a través de la creación de la Comisión Nacional de Lucha contra la Desertificación – CONALDES, que cuenta con su Reglamento Interno y su Plan Operativo 2007-2008 aprobados. Queda poner en acción los fines y objetivos de la CONALDES y sus instrumentos de gestión.

[1] Decreto Supremo 001-2006-ED (22.enero.2006) que aprobó el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación para la Competitividad y el Desarrollo Humano.
[2] La República, sección Regional, 3 de noviembre de 2005, p 21.
[3] Decreto Supremo 062-75-AG (22.enero.1975).

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